Partiendo de la base de la necesidad de este marco específico, el Estatuto Marco regula, a través de 80 artículos distribuidos en 14 capítulos, los aspectos generales y básicos de las principales materias que integran el régimen jurídico del personal estatutario, una consideración que diferencia a estos profesionales del personal funcionario y laboral y que procede directamente del régimen de los tres estatutos profesionales preconstitucionales de los centros sanitarios de la Seguridad Social (el estatuto del personal médico, el del personal sanitario no facultativo y el del personal no sanitario) que ahora queda derogado.
Con el Estatuto Marco se atiende a una de las reivindicaciones clásicas de las profesiones sanitarias, y en especial de los médicos, como es la carrera profesional
Tras reconocer que el Sistema Nacional de Salud constituye 'un modelo organizativo especial', el Estatuto se marca varios objetivos generales, entre los que destacan incrementar la motivación de los profesionales, verdadero 'motor' de la Sanidad en palabras de la ministra Ana Pastor; establecer un 'adecuado sistema de incentivos'; reducir la burocracia y flexibilizar las relaciones profesionales; descentralizar los procesos de selección y promoción profesional, y personalizar las condiciones de trabajo.
Además del cumplimiento de estos ambiciosos objetivos, cuyo éxito dependerá ahora de cómo se afronte el desarrollo de esta norma básica, el Estatuto Marco lleva a cabo la trasposición de dos directivas de especial importancia para el funcionamiento de la Sanidad, la 93/104/CE y la 2000/34/CE, que se refieren a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores a través de la regulación de los tiempos de trabajo y del régimen de descansos. Es precisamente en este punto donde se ubica la famosa trasposición de la jornada de las 48 horas semanales en los centros sanitarios, que tanto ha dado que hablar en los últimos años.
En concreto, con el fin de trasponer la normativa europea, el Estatuto establece que 'la duración máxima conjunta de los tiempos de trabajo correspondientes a la jornada complementaria y a la jornada ordinaria será de 48 horas semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo semestral, salvo que mediante acuerdo, pacto o convenio colectivo se establezca otro cómputo'. Acto seguido, deja claro que este cómputo no incluye en principio los períodos de localización, así como que la jornada complementaria no tendrá la consideración de horas extraordinarias.
Los asesores jurídicos de la CESM trabajan en un informe sobre el Estatuto Marco para analizar las normativas y acuerdos que contraviene.
Ante el riesgo de que estos nuevos tiempos de trabajo sean 'insuficientes para garantizar la adecuada atención continuada y permanente, y siempre que existan razones organizativas o asistenciales que así lo justifiquen', el Estatuto establece la posibilidad de que pueda 'superarse la duración máxima conjunta de la jornada ordinaria y la complementaria. Estos excesos de jornada más allá de las 48 horas tendrán un límite máximo de 150 horas al año, aunque el legislador incluye una disposición transitoria que abre un plazo de 10 años para aplicar el citado límite, plazo que deberá regularse mediante un real decreto.
Además, antes de aprobar esta norma, la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud tendrá que elaborar un informe en el que se analicen 'las implicaciones que en la organización funcional de los centros sanitarios, en la financiación de los servicios de salud y en las necesidades de especialistas tendrá la puesta en marcha de la indicada limitación'. El citado informe tendrá que determinar también 'las repercusiones económicas de una progresiva adaptación de la jornada de trabajo'.
Asimismo, en relación con la nueva jornada, el Estatuto Marco hace especial mención al personal sanitario en formación como especialistas mediante residencia (los médicos MIR), para los que establece una reducción gradual de la jornada en tres períodos a partir de 2004, cuando tendrán un tiempo de trabajo de 58 horas semanales, y hasta 2008, cuando será de aplicación a estos profesionales la nueva jornada de 48 horas.
La carrera profesional
El Estatuto Marco recoge también otra de las reivindicaciones clásicas de los profesionales sanitarios, y en especial de los médicos: la carrera profesional. En este sentido, indica que las comunidades autónomas 'establecerán, para el personal estatutario de sus servicios de salud, mecanismos de carrera profesional' con el fin de que 'se posibilite el derecho a la promoción de este personal junto con la mejor gestión de las instituciones sanitarias'.
Según la definición incluida en esta normativa, 'la carrera profesional supondrá el derecho de los profesionales a progresar, de forma individualizada, como reconocimiento a su desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia y cumplimiento de los objetivos de la organización a la cual prestan sus servicios'.
En opinión de expertos, tras la aprobación del Estatuto Marco y la LOPS comienza una etapa si cabe más compleja, de la mano del desarrollo de ambas leyes.
El Estatuto Marco pone en marcha también una nueva clasificación del personal, estableciendo dos grandes grupos: personal estatutario sanitario, donde se distingue entre profesionales de formación universitaria y de formación profesional; y personal estatutario de gestión y servicios, que establece una distribución similar entre universitarios y no universitarios, ambos sin carácter sanitario.
Asimismo, el Estatuto Marco crea el denominado 'Foro Marco para el Diálogo Social', que nace con la vocación de ser el 'ámbito de diálogo e información de carácter laboral' y que dará cabida a las organizaciones sindicales; y regula otros aspectos de importancia como son los derechos y deberes de los trabajadores; la movilidad del personal; el régimen de retribuciones; el régimen disciplinario; las incompatibilidades aplicables a los profesionales; o los registros de personal, un 'instrumento básico para la planificación de los recursos humanos' que tendrán que ser determinados por cada servicio de salud y posteriormente unificados tras su paso por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS).
Para la ministra de Sanidad, Ana Pastor, se trata de una norma 'que mejora la situación laboral de los trabajadores del Sistema Nacional de Salud, lo que indudablemente repercutirá de forma positiva en la atención sanitaria que reciben los ciudadanos'. Tras recordar que se trata de una ley 'largamente demanda por los profesionales sanitarios y por los servicios de salud autonómicos', la máxima responsable sanitaria considera que el Estatuto 'constituye uno de los aspectos básicos para completar la modernización del Sistema Nacional de Salud, puesto que adapta la relación laboral de todos los trabajadores a los principios constitucionales y a las normativas europeas en esta materia'.
Por otro lado, en el caso de la LOPS, el legislador parte de la base de que hasta ahora existía una situación de 'práctico vacío normativo' en relación con las profesiones sanitarias, ya que la Ley General de Sanidad no afrontó su regulación debido al carácter organizativo de aquella norma. En consecuencia, era ya hora de dotar al sistema sanitario 'de un marco legal que contemple los diferentes instrumentos y recursos que hagan posible la mayor integración de los profesionales en el servicio sanitario', determinando al mismo tiempo no ya 'las competencias de unas y otras profesiones de una forma cerrada y concreta', sino las bases para que se produzcan 'pactos' entre profesionales, de forma que en el día a día todos ellos trabajen 'de forma no conflictiva, sino cooperativa y transparente'.
La Ley, estructurada en 50 artículos distribuidos en seis títulos y de carácter eminentemente técnico, regula los aspectos esenciales del ejercicio de las profesiones; la formación de éstos, incluyendo como novedad la formación continuada; el desarrollo profesional; la profesión en el ámbito privado; y la participación de los propios trabajadores en el desarrollo de las profesiones a través de la denominada Comisión Consultiva Profesional.
Repercusiones en la calidad asistencial
En esta ocasión, la mayor parte de las críticas, sobre todo al Estatuto Marco, han provenido del colectivo médico, que ve numerosas sombras en la aplicación de esta regulación, por otro lado largamente esperada. En concreto, desde los Colegios de Médicos se advierte que la aplicación de esta Ley 'va a repercutir de forma grave y decisiva en la calidad de la asistencia que se presta al ciudadano', y que, además, provocará 'un sinfín de reclamaciones y una judicialización perjudicial para un ambiente de tranquilidad profesional'.
En un comunicado suscrito a finales de noviembre, los representantes de las secciones de los 52 Colegios provinciales y los vocales nacionales del Consejo General de Colegios de Médicos aseguraban que el Estatuto Marco 'desvirtúa la figura del médico, verdadero defensor del paciente y el más cualificado para garantizar que la asistencia que éste recibe es la adecuada con la máxima calidad a un precio razonable'.
En opinión de estas instituciones colegiales, la aprobación de esta Ley no sólo no configura un 'escenario adecuado de colaboración con los médicos para su posterior desarrollo', sino que, además, su puesta en marcha, fase en la que estamos en la actualidad, 'va a originar un sinfín de reclamaciones y una judicialización perjudicial para un ambiente de tranquilidad profesional, necesario para la mejor asistencia sanitaria a la sociedad'.
Desde el inicio de la tramitación de esta Ley, los Colegios han venido censurando que la nueva regulación elimine el Estatuto del Personal Médico y lo sustituya por un estatuto en el que se incluye a todo el personal de los servicios de salud, 'convirtiendo la relación estatutaria del personal facultativo en una relación funcionarial especial'. 'Se ignoran así las especiales circunstancias del trabajo de los médicos dentro del Sistema de Salud, que no son equiparables a las del resto del personal ya sea no facultativo, sanitario o trabajador no sanitario', agregan.
Al mismo tiempo, los Colegios creen que el Estatuto 'no garantiza la eliminación de los contratos basura que atentan gravemente a la dignidad de la profesión' ni hace mención a la relación contractual de los MIR. En lo que se refiere a la trasposición europea en materia de jornada, advierten que la forma 'literal' de hacerlo supondrá, en la práctica, 'ampliar la jornada laboral del médico sin repercusión alguna en sus retribuciones y poner en peligro la eficacia de las unidades y servicios en cuanto a la calidad del trabajo diario y a la atención continuada, al compensar los excesos de jornada con libranzas'.
Asimismo, indican que el Estatuto 'no acaba con el concepto de exclusividad, que sólo provoca agravios comparativos entre médicos que realizan el mismo trabajo'; y conserva el mismo sistema retributivo, circunstancia que, a juicio de los Colegios, seguirá apartando a los médicos españoles de la media de sus colegas europeos, 'convirtiendo a España en un vivero de profesionales en el que podrá pescar el resto de la Unión Europea sin arriesgar un euro en su formación'.
En definitiva, estiman que se ha perdido 'una oportunidad de oro de reconocer la aportación fundamental de la profesión médica a la consecución de uno de los mejores sistemas de salud del mundo', condenando al facultativo español 'a límites de subsistencia' y 'alejándole de otras profesiones con grados de responsabilidad, incluso inferiores'.
Tampoco está del todo conforme el principal sindicato entre los facultativos españoles, la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM). De hecho, su secretario general, el doctor Carlos Amaya, reconoce que no es el Estatuto que hubiera gustado a los médicos españoles, aunque también es cierto que existen logros. 'No es el Estatuto que nos hubiese gustado. ¿Qué desde el punto de vista político es el mejor que se ha conseguido? pues muy bien; pero desde nuestro punto de vista pensamos que podía haber sido mejor', explica.
El principal escollo, desde la óptica de CESM, es la constatación de que ciertas 'garantías y derechos' contenidos en el Estatuto Marco ya han sido superados en algunas comunidades autónomas. Por este motivo, CESM considera que esta norma supone un 'paso atrás' en la actual situación jurídico-laboral.
Según ha señalado a la Revista EL MEDICO Carlos Amaya, 'existen acuerdos de negociación colectiva que mejoran el propio marco del Estatuto y, por tanto, se consideran una superación del mismo que, diga lo que diga el Ministerio de Sanidad, habrá que ver si se puede mantener'.
Amaya pone como ejemplo la Comunidad Valenciana, donde desde 1993 se han publicado varias órdenes y decretos relativos a guardias, atención continuada y jornada y horario laboral que constituyen un avance sobre lo establecido en la directiva comunitaria que ahora el Estatuto traslada al ordenamiento jurídico español, ya que, entre otras cosas, computa el tiempo de descanso dentro de la jornada, a diferencia de lo que ocurre en la nueva Ley.
Ante esta circunstancia, los asesores jurídicos de la CESM están trabajando en un informe detallado sobre el Estatuto Marco y su desarrollo, con el fin de analizar qué normativas y acuerdos contraviene y qué se puede hacer al respecto.
En cualquier caso, teniendo en cuenta que el Estatuto Marco 'no puede derogar las normas que trasponen ventajosamente la directiva', la CESM concluye que la nueva norma 'sólo puede concebirse como una ley de garantías mínimas que nunca puede servir de excusa para disminuir las prerrogativas que amparan ahora a los trabajadores'. Para este sindicato médico, en caso contrario la ley podría 'no respetar lo previsto por el derecho comunitario, incurriría en nulidad y podría ser recurrida ante las instancias judiciales europeas'.
Por otro lado, los llamados sindicatos de clase también coinciden en la necesidad de mejorar determinados aspectos y detectan carencias que parecen responder más a cuestiones de índole política que de otra naturaleza, máxime cuando el Estatuto se ha convertido en una realidad en las vísperas de unas elecciones generales. De esta opinión es Cristóbal Gil, responsable de Acción Sindical de la Federación de Sanidad de CC.OO, quien tiene claro que el Estatuto 'presenta algunas carencias que responden al intento del Ministerio de Sanidad de mantener equilibrios en aras a un consenso más allá del objetivo de la norma'.
'Aun siendo una ley imprescindible que presenta instrumentos muy interesantes de cara a la cohesión del sistema, como es el caso de la negociación colectiva, debería haber sido más audaz en la regulación de algunos aspectos para el conjunto del Estado y haber propiciado un mayor grado de cohesión', ha señalado este sindicalista a EL MEDICO.
En este sentido, recalca que el Estatuto delega a las comunidades autónomas la regulación del 80 por ciento de las materias de las que trata, lo cual en sí mismo no estaría mal si no fuera porque no se detecta el mismo afán a la hora de que todas esas materias reguladas en las autonomías sean homologables a nivel estatal.
En cualquier caso, Cristóbal Gil estima que la culminación de las transferencias de las competencias sanitarias a las comunidades autónomas hacía 'imprescindible' que una norma básica como el Estatuto Marco 'estableciera las bases de las relaciones laborales para el conjunto de España', ya que de lo contrario 'lo que estaba en juego era el derecho a la movilidad de los profesionales en el conjunto del Estado'. 'Se podía haber dado la paradoja de que fuera más fácil la movilidad de profesionales en el conjunto de la Unión Europea que en el propio Estado español', indica.
Críticas y alabanzas a la LOPS
En lo que se refiere a la LOPS, la mayor parte de las críticas han procedido del sector sindical y el PSOE, que rechaza el papel que otorga a los Colegios profesionales, a su parecer excesivo; y lógicamente las mayores alabanzas provienen de éstos últimos, que consideran que atiende a antiguas reivindicaciones.
En este sentido, el responsable de Acción Sindical de la Federación de Sanidad CC.OO. indica que, a excepción de 'novedades interesantes', como la regulación de la formación postgrado en el caso de los facultativos, 'lo demás es un sinsentido' que comienza con 'una limitación que nadie había pedido al Ministerio en la definición de las profesiones sanitarias', que establece la necesidad de que exista un Colegio profesional para definir un cuadro de conocimientos y de capacitación, lo que a su juicio es 'un disparate'.
'Puede darse el caso, que de hecho se da, de profesiones sanitarias que no tienen Colegio profesional, ni sus profesionales tienen intención de crearlo. Además, aparece en un momento bastante inoportuno, con un debate abierto en muchas comunidades sobre la colegiación obligatoria', explica Cristóbal Gil.
A juicio de este dirigente sindical, hay que tener en cuenta que el 90 por ciento del ejercicio de la profesión médica se realiza en el sector público y no en el privado, 'por lo que son los poderes públicos los que deberían asumir sus responsabilidades e intervenir en esa regulación', máxime cuando 'el papel que juegan en muchas comunidades los Colegios desde luego no es de colaborar en la defensa del sistema sanitario, sino otro que es mejor no calificar'.
Para Cristóbal Gil, existe en la LOPS un aspecto especialmente censurable: la cesión del registro de profesionales y de la capacidad disciplinaria a los Colegios, lo que supone a su juicio 'una dejación de responsabilidades' por parte de la Administración. En el primer caso, cree que 'son los poderes públicos los que tienen que garantizar que haya un registro de profesionales centralizado o al menos coordinado en todo el Estado', mientras que en relación con el registro pone de relieve 'no había ninguna ley que cediera las capacidades disciplinarias de las Administraciones para sancionar a un profesional por sus actuaciones'.
'Se está dando el caso de que determinadas actuaciones de profesionales han sido sancionadas por el Colegio y no así por la Administración, y hay sentencias que establecen que ese profesional no ha sido sancionado, por mucho que lo haya hecho la entidad colegial', según su opinión.
Ya en el trámite parlamentario, la LOPS recibió críticas por este aspecto, sobre todo desde las filas socialistas, que echa en falta también financiación adecuada, y del Grupo Vasco. En palabras de Alfredo Arola, portavoz del Grupo Socialista en la Comisión de Sanidad del Congreso, resulta 'excesivo' el papel otorgado a los profesionales, considerando que las responsabilidades atribuidas a los Colegios parecen dibujar un modelo de 'Estado corporativo más que de derecho'.
No obstante, para la ministra de Sanidad, la LOPS permitirá a los profesionales sanitarios disfrutar de 'un derecho al derecho al reconocimiento público de la profesión que tenga en cuenta el esfuerzo individual y la calidad del trabajo de cada día a lo largo de toda una vida'. En este marco, la Ley aparece para Pastor con un doble objetivo, que pasa por establecer un sistema de incentivación y motivación basado en la excelencia de los profesionales y en el desarrollo profesional; e incrementar los niveles de calidad del trabajo de los profesionales mediante 'un sistema moderno de formación a lo largo de la carrera profesional'.
Por si esto fuera poco, para la máxima responsable de la Sanidad española la norma 'humaniza la asistencia sanitaria', una necesidad que cada vez resulta más patente entre los usuarios del sistema, es decir, los pacientes, que ven cómo los avances científicos y las mejoras tecnológicas, junto con la universalidad de la asistencia, están yendo de la mano de un mayor distanciamiento a nivel humano entre paciente y facultativo.
En opinión del doctor Carlos Amaya, la LOPS es una Ley que 'se enmarca dentro de lo que es el ejercicio de la profesión', y que establece 'un marco de desarrollo profesional mucho más armónico donde la profesión sí queda reflejada', a diferencia de lo que ocurría hasta ahora.
No obstante, preguntado por cómo va a quedar la figura del médico en el sistema en la etapa que se abre tras la aprobación del Estatuto y la LOPS, el secretario general de CESM prefiere esperar a tener la perspectiva de los años, aunque advierte que 'a veces la sociedad civil va por un lado distinto a las leyes', lo que no quiere decir que vaya a ser así en esta ocasión, máxime cuando comienza ahora el desarrollo de ambas normas, tanto a nivel estatal como autonómico.
Los Colegios de Médicos están convencidos de que el Estatuto Marco no garantiza la eliminación de los 'contratos basura' que 'agreden a la dignidad de la profesión', en su opinión
En definitiva, a nadie se le escapa que, con la entrada en vigor de las leyes del Estatuto Marco y la LOPS, se abre una nueva etapa en la historia de la Sanidad española y, más concretamente en la de las relaciones laborales y condiciones profesionales de sus trabajadores. Teniendo en cuenta que ahora comienza una fase si cabe tan compleja como la que ha precedido la aprobación de las dos leyes, la de su desarrollo, sólo cabe esperar que las prioridades políticas de unas y otras Administraciones no interfieran a la hora de forjar un modelo homogéneo que siga haciendo posible la asistencia sanitaria bajo los criterios de equidad y calidad. Al fin y al cabo, de nada serviría legislar aquí y allá si el paciente ve cómo se resiente la asistencia sanitaria que recibe, que sigue siendo uno de los principales valores para nuestra sociedad.