En general, el Tratado de la Constitución Europea, que sustituye a la mayor parte de los tratados europeos actuales, está estructurado en torno a cuatro partes. La primera trata sobre la propia naturaleza la Unión Europea, sus valores y objetivos, sus procedimientos e instituciones. la segunda incluye la Carta de los Derechos Fundamentales. la tercera se centra en las políticas y acciones de la Unión. y la cuarta contiene las disposiciones finales, entre ellas las que versan sobre la entrada en vigor del Tratado y a su posible revisión.
La Constitución europea deja claro que se respetará la responsabilidad de cada país en lo que respecta a la definición de su política de salud y organización de sus servicios sanitarios
En lo que se refiere a la salud, aparece en determinadas ocasiones en la Carta Magna de forma transversal, sobre todo en ámbitos como el laboral, en relación a la protección de los trabajadores y a las condiciones de su puesto de trabajo. o en el relacionado con el medio ambiente. No obstante, existen dos artículos que se refieren de forma más directa a los aspectos relacionados con la salud, el II-95 y el III-278.
En concreto, el artículo II-95 reconoce el derecho de todas las personas a 'acceder a la prevención sanitaria y a beneficiarse de la atención sanitaria en las condiciones establecidas por las legislaciones y prácticas nacionales'. Además, el Tratado agrega que 'al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de la salud humana', lo que da una idea de la transversalidad con que aparece la salud en el conjunto del texto, que viene a ampliarse en el mencionado artículo III-278.
De hecho, esta disposición señala que 'en la definición y ejecución de todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de la salud humana'. Asimismo, deja claro que la acción de la Unión, que complementará las políticas nacionales, se encaminará a mejorar la Salud Pública y a prevenir las enfermedades humanas y las fuentes de peligro para la salud física y psíquica'.
De la Carta Magna se desprende que la UE fomentará la cooperación en materia sanitaria entre los diferentes Estados miembros
Según el texto, esta acción de la Unión Europea debe abarcar también la lucha contra las pandemias, 'promoviendo la investigación de su etiología, transmisión y prevención, así como la información y la educación sanitarias'. la vigilancia de las 'amenazas transfronterizas graves para la salud', así como la alerta en el caso de que existan estas amenazas y la lucha contra las mismas. La Unión tendrá también la función de 'complementar' las medidas que tomen los Estados miembros para 'reducir la incidencia nociva de las drogas en la salud, entre otras cosas mediante la información y la prevención'.
Por otro lado, este artículo establece que la Unión Europea fomentará la cooperación en materia sanitaria entre los diferentes Estados, en concreto en aquellas medidas que se desarrollen para 'mejorar la complementariedad de sus Servicios de Salud en las regiones fronterizas'.
En lo que se refiere al ámbito específico de la Salud Pública, el más citado por la Constitución dentro del contexto de la Sanidad, el mismo artículo III-278 indica que tanto la Unión como los Estados miembros tendrán que propiciar la cooperación con los terceros países y con las organizaciones internacionales.
Asimismo, la Carta Magna señala que la ley o ley marco europea establecerá varias medidas para afrontar los problemas comunes de seguridad dentro de este ámbito. El Tratado se refiere de forma específica a medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como de la sangre y derivados de la sangre. medidas que, no obstante, 'no impedirán a ningún país mantener o instaurar medidas de protección más estrictas'.
En la misma línea, cita posibles actuaciones en los ámbitos veterinario y fitosanitario 'que tengan directamente como objetivo la protección de la Salud Pública', así como otras que regulen 'normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios' aparte de las 'relativas a la vigilancia de las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta en caso de tales amenazas y la lucha contra ellas'.
Los legisladores incluyen, además, que 'la ley marco europea podrá establecer también medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana y, en particular, a luchar contra las pandemias transfronterizas, así como otras que tengan directamente como objetivo la protección de la Salud Pública en lo que se refiere al tabaco y al consumo excesivo de alcohol, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros'.
Según el nuevo documento europeo, la Medicina deberá respetar el consentimiento libre e informado de cada persona
En cuanto a las responsabilidades de los Estados en el ámbito de la salud, la Constitución Europea deja claro que la acción de la Unión 'respetará las responsabilidades' de los mismos en lo que respecta a la definición de su política de salud, así como a la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica. 'Las responsabilidades de los Estados miembros incluyen la gestión de los servicios de salud y de atención médica, así como la asignación de los recursos que se destinan a dichos servicios', agrega.
Prohibición de la clonación
y tráfico de órganos
Especial importancia tiene el artículo II-63, que reconoce el 'derecho a la integridad de la persona' y que conlleva especial importancia para la práctica médica. En efecto, tras indicar que 'toda persona tiene derecho a su integridad física y psíquica', la Constitución establece que en el marco de la Medicina y la Biología se respetarán en particular el consentimiento libre e informado de la persona de que se trate. la prohibición de las prácticas eugenésicas, en particular las que tienen como finalidad la selección de personas. la prohibición de que el cuerpo humano o partes del mismo en cuanto tales 'se conviertan en objeto de lucro' y la prohibición de la clonación reproductora de seres humanos.
Otro aspecto de importancia para la práctica clínica es el relativo a la protección de los datos personas. En este sentido, el artículo II-68, que versa sobre este particular, reconoce el derecho de toda persona 'a la protección de los datos de carácter personal que le conciernan', y establece que estos datos 'se tratarán de modo leal, para fines concretos y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legítimo previsto por la ley'. Por último, el mismo artículo señala que 'toda persona tiene derecho a acceder a los datos recogidos que la conciernan y a obtener su rectificación'.
Sobre esta cuestión concreta, cabe destacar las 'reservas' expresadas por el Comité Permanente de Médicos Europeos (CPME), pese a aprobar la idea de incluir los derechos fundamentales en la Carta, no acepta sin 'ciertas reservas' la forma que se da a ese derecho de rectificación de los datos personales, refiriéndose claro está a los datos de los pacientes.
En este aspecto concreto, el CPME deja claro su oposición a la posibilidad de que el paciente ejerza el derecho a eliminar sus datos porque esto 'comprometería los estándares clínicos, así como los derechos de los facultativos a defenderse a sí mismos'. Para los médicos europeos, hubiera sido mucho más apropiado reconocer el derecho de los pacientes a dejar consignados sus puntos de vista cuando no estén de acuerdo con su médico.
Por otro lado, este organismo valora positivamente la libertad de establecimiento de los profesionales sanitarios, que considera reconocida en la Constitución al igual que el derecho a la movilidad y el mutuo reconocimiento de los méritos y formación. así como que las competencias en materia de Salud Pública estén compartidas por la Unión y los Estados miembros.
El lanzamiento de la Constitución Europea estuvo precedido por un dilatado proceso de debate, si bien, como ocurre a veces cuando se trata de cuestiones relativas en la UE, no alcanzó grandes niveles de intensidad en España, donde en los últimos tiempos la cuestión que ha ganado un mayor protagonismo ha sido la propuesta de la Comisión de reformar la Directiva de tiempos de trabajo que establece una jornada semanal de 48 horas.
Precisamente, una de las personas más involucradas en el debate internacional sobre el reconocimiento de la salud en la Constitución Europea ha sido Meri Koivusalo, investigadora senior del Programa de Globalización y Política Social del Centro Nacional de Investigación y Desarrollo para la Salud y el Bienestar de Finlandia. Esta investigadora, que también colabora con el Instituto para el Desarrollo Social de Naciones Unidas, hizo especial hincapié, en declaraciones a EL MEDICO, en la incidencia que sobre los sistemas sanitarios pueden tener las disposiciones relativas al mercado interior.
En concreto, la Constitución reconoce el derecho de los nacionales de un Estado miembro a acceder en el territorio de otro a las actividades no asalariadas y a ejercerlas, así como a constituir y gestionar empresas y, especialmente, sociedades. Además, señala, en relación con las profesiones sanitarias, que 'la progresiva supresión de las restricciones quedará subordinada a la coordinación de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados miembros'.
No obstante, especial importancia tiene la prohibición de las restricciones 'a la libre prestación de servicios', entendiendo como servicios 'las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas'. Estos servicios comprenden las actividades de carácter industrial, mercantil, artesanales y aquellas propias de las profesionales liberales.
En concreto, Koivusalo destaca la existencia de una 'creciente preocupación' por la incidencia que las políticas sobre el mercado interior puedan tener para el modelo de asistencia sanitaria, y apuesta por que los servicios sanitarios queden al margen del impacto de estas otras políticas, lo que finalmente no se ha conseguido en el Tratado constitucional pese a haber sido una línea de actuación apoyada por muchos países, habiéndose alcanzado sólo una formulación que tilda de 'confusa'.
Por otro lado, esta experta señala que la Constitución otorga una mayor capacidad de actuación a la Unión en materia comercial frente a las atribuciones del Tratado de Niza, y destaca que aunque existe un cláusula específica sobre salud, educación y servicios sociales, es 'menos relevante de lo que se esperaba' y abre la puerta a demasiadas 'interpretaciones'.
A juicio de Koivusalo, la cuestión central en materia de política sanitaria es cómo articular la regulación sobre la base de las prioridades de política sanitaria y también asegurando la contención en los costes y la equidad en el acceso a los servicios sanitarios.
Prioridades comerciales
y Salud Pública
Tras destacar que las responsabilidades para garantizar los derechos sociales y la provisión de adecuados servicios de salud siguen estando a nivel de Estado miembro, la investigadora finlandesa recuerda que la Unión sigue comprometida con garantizar la libre circulación de profesionales y servicios, por lo que teme que 'el énfasis otorgado a las políticas comerciales y de mercado interior lleve hacia la progresiva comercialización de los sistemas de salud y al incremento de la influencia economicista en las políticas sanitarias'.
Para Koivusalo, este proceso podría verse acompañado por un cada vez más limitado ámbito de actuación para las políticas de Salud Pública debido a la limitación del abanico de medidas que, en este campo, puedan tomar los diferentes miembros de la Unión Europea. 'No se trata de una confrontación entre los países y la Unión, sino entre las prioridades comerciales y de política sanitaria', agregó.
Por este motivo, estima que hubiera sido conveniente incluir un artículo 'con el fin de asegurar que los servicios sanitarios y sociales seguirán estando bajo la regulación de las prioridades de la política social y sanitaria, y no de las de índole comercial'.
El mismo comisario europeo de Sanidad y Protección de los Consumidores, Markos Kyprianou, se lamentaba recientemente del escaso margen de maniobra que tiene la Unión Europea en materia de Salud Pública, que no mejorará con la entrada en vigor de la Constitución Europea. 'Es una vergüenza que en un tema como la salud, la Comunidad no tenga más competencias', criticó.
Como ejemplo de estas limitaciones Kyprianou pone el ejemplo del tabaco, una de los temas principales de su recién estrenado mandato. En este sentido, pese a su propósito de prohibir a los menores las películas donde los protagonistas fumen, así como el consumo de este producto en los lugares de trabajo y otros lugares públicos, como en Irlanda, el comisario ya ha descartado que esta prohibición vaya a concretarse en una propuesta legislativa de la Comisión Europea, anunciando unas 'normas generales' y medidas para fomentar el diálogo y el consenso con los Estados miembros. Y es que, a su juicio, la Unión Europea tiene 'una doble personalidad y un enfoque esquizofrénico' sobre este problema, ya que por una parte subvenciona los cultivos de tabaco y por otra quiere acabar con este nocivo hábito.
En cuanto a la movilidad de los pacientes, el nuevo comisario tiene previsto actuar para compensar a los países mediterráneos el gasto sanitario de turistas y desplazados, si bien todavía no tiene ninguna iniciativa concreta en este sentido. 'El movimiento del norte al sur aumenta la población y es una gran carga para el presupuesto y para el sistema sanitario', reconoció Kyprianou.
Para el comisario, si no se toman 'medidas concretas' al respecto 'se creará un desequilibrio en el reparto de los costes', por lo que apostó por armonizar 'un mismo nivel de asistencia en todos los Estados miembros para que no sea un incentivo trasladarse de uno a otro', aunque reconoció que 'todo indica que esto tardará en llegar'.
Distinción entre salud y seguridad
Por otro lado, en un primer análisis sobre la Constitución Europea, la Organización Médica Colegial (OMC) destaca que en el Tratado la protección y mejora de la salud humana quedan reflejadas como acciones 'de apoyo, coordinación o complemento, en la que las Unión Europea no armoniza', y añade que 'habría sido mejor que la Salud Pública se incluyera dentro de las competencias compartidas, como pidió la profesión médica en varias ocasiones'.
Asimismo, la OMC destaca cómo la Constitución hace una distinción entre los aspectos de 'salud' propiamente dichos, 'que quedan como acción de apoyo', y los aspectos comunes de 'seguridad', que 'si serán competencia tanto de la UE como de los Estados miembros'. En este punto, recuerda cómo el CPME se ha mostrado a favor de que la Salud Pública siga siendo una competencia compartida. La OMC agrega que 'los aspectos comunes de seguridad son un elemento esencial en esta materia', por lo que 'separar este ámbito del resto de la Salud Pública sólo puede crear confusión e incertidumbre sobre los verdaderos propósitos de los artículos'.
La nueva Constitución potencia el derecho a la movilidad, la profesionalidad
y el reconocimiento de méritos y de formación.
RECUADRO
Las referencias a la salud en la Constitución europea
La cuestión de la salud y la asistencia sanitaria aparecen en el Tratado de la Constitución Europea de forma dispersa. Éstos son los artículos que tratan de forma explícita este importante ámbito para la vida de todos los europeos.
- Artículo I-14: Ámbitos de competencia compartida. Punto 2: 'Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos principales: k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública (')'.
- Artículo I-17: Ámbitos de las acciones de apoyo, coordinación o complemento. 'La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones de apoyo, coordinación o complemento. Los ámbitos de estas acciones serán, en su finalidad europea: a) la protección y mejora de la salud humana'.
- Artículo II-63. Derecho a la integridad de la persona. Punto 1: 'Toda persona tiene derecho a su integridad física y psíquica'. Punto 2: 'En el marco de la Medicina y la biología se respetarán en particular: a) el consentimiento libre e informado de la persona de que se trate, de acuerdo con las modalidades establecidas por la ley. b) la prohibición de las prácticas eugenésicas, en particular las que tienen como finalidad la selección de las personas. c) la prohibición de que el cuerpo humano o partes del mismo en cuanto tales se conviertan en objeto de lucro. d) la prohibición de la clonación reproductora de seres humanos.
- Artículo II-91: Condiciones de trabajo justas y equitativas. Punto 1: 'Todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, seguridad y dignidad.
- Artículo II-92: Prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo: 'Se prohíbe el trabajo infantil. La edad mínima de admisión al trabajo no podrá ser inferior a la edad en que concluye el período de escolaridad obligatoria, sin perjuicio de disposiciones más favorables para los jóvenes y salvo excepciones limitadas. Los jóvenes admitidos a trabajar deberán disponer de condiciones de trabajo adaptadas a su edad y estar protegidos contra la explotación económica o contra cualquier trabajo que pueda ser perjudicial para su seguridad, su salud, su desarrollo físico, psíquico, moral o social, o que pueda poner en peligro su educación'.
- Artículo II-95: Protección de la salud: 'Toda persona tiene derecho a acceder a la prevención sanitaria y a beneficiarse de la atención sanitaria en las condiciones establecidas por las legislaciones y prácticas nacionales. Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de la salud humana'.
- Artículo III-117: 'En la definición y ejecución de las políticas y acciones contempladas en la presente Parte, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana'.
- Artículo III-133: Punto 3: 'Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, los trabajadores tienen derecho (')'.
- Artículo III-140: 'La presente subsección y las medidas adoptadas en virtud de la misma no prejuzgarán la aplicabilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
- Artículo III-141: Punto 1: 'La ley marco europea facilitará el acceso a las actividades por cuenta propia y su ejercicio. Tendrá como finalidad: a) el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos. b) la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso a las actividades por cuenta propia y a su ejercicio.
Punto 2: 'En cuanto a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, la progresiva supresión de las restricciones quedará supeditada a la coordinación de las condiciones exigidas para el ejercicio de dichas profesiones en los diferentes Estados miembros.
- Artículo III-154: 'El artículo III-153 no obstará a las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito que estén justificadas por razones de orden público, moralidad o seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales o preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional, o protección de la propiedad industrial y comercial'.
- Artículo III-172: Punto 3: 'En sus propuestas presentadas con arreglo al apartado 1 en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, la Comisión se basará en un nivel elevado de protección, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad fundada en hechos científicos. En el marco de sus respectivas atribuciones, el Parlamento Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar ese objetivo'.
Punto 6: 'La Comisión adoptará, en un plazo de seis meses a partir de las notificaciones a que se refieren los apartados 4 y 5, una decisión europea que apruebe o rechace las disposiciones nacionales mencionadas, después de haber comprobado si constituyen o no un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. Si la Comisión no ha adoptado una decisión en el citado plazo, las disposiciones nacionales a que se refieren los apartados 4 y 5 se considerarán aprobadas. Cuando esté justificado por la complejidad del asunto y no haya riesgos para la salud humana, la Comisión podrá notificar al Estado miembro de que se trate que el plazo mencionado en este apartado se amplía por un nuevo período de hasta seis meses'.
Punto 8: 'Cuando un Estado miembro plantee un problema concreto relacionado con la salud pública en un ámbito que previamente haya sido objeto de medidas de armonización, deberá informar de ello a la Comisión, que examinará inmediatamente la conveniencia de proponer las medidas adecuadas'.
- Artículo III-210. Punto 1: 'Para alcanzar los objetivos mencionados en el artículo III-209, la Unión apoyará y complementará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: a) la mejora, en particular, del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.
- Artículo III-233. Punto 1: 'La política medioambiental de la Unión contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: b) proteger la salud de las personas'.
- Artículo III-235. Punto 1: 'Para promover los intereses de los consumidores y garantizarles un nivel elevado de protección, la Unión contri-
buirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para defender sus intereses'.
- Artículo III-278. Punto 1: 'En la definición y ejecución de todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de la salud humana.
La acción de la Unión, que complementará las políticas nacionales, se encaminará a mejorar la salud pública y a prevenir las enfermedades humanas y las fuentes de peligro para la salud física y psíquica. Dicha acción abarcará también: a) la lucha contra las pandemias, promoviendo la investigación de su etiología, transmisión y prevención, así como la información y la educación sanitarias. b) la vigilancia de las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta en caso de tales amenazas y la lucha contra ellas. La Unión complementará la acción de los Estados miembros dirigida a reducir la incidencia nociva de las drogas en la salud, entre otras cosas mediante la información y la prevención'.
Punto 2: 'La Unión fomentará la cooperación entre los Estados miembros en los ámbitos que abarca el presente artículo y, en caso necesario, apoyará su acción. Fomentará, en particular, la cooperación entre los Estados miembros destinada a mejorar la complementariedad de sus servicios de salud en las regiones fronterizas. Los Estados miembros, en colaboración con la Comisión, coordinarán entre sí sus políticas y programas respectivos en los ámbitos a que se refiere el apartado 1. La Comisión, en estrecho contacto con los Estados miembros, podrá tomar cualquier iniciativa adecuada para fomentar dicha coordinación, en particular iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos. Se informará cumplidamente al Parlamento Europeo.
Punto 3: La Unión y los Estados miembros propiciarán la cooperación con los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes en materia de salud pública.
Punto 4: 'No obstante lo dispuesto en el apartado 5 del artículo I-12 y en la letra a) del artículo I-17, y de conformidad con la letra k) del apartado 2 del artículo I-14, la ley o ley marco europea contribuirá a la consecución de los objetivos enunciados en el presente artículo estableciendo las siguientes medidas para hacer frente a los problemas comunes de seguridad: a) medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como de la sangre y derivados de la sangre. estas medidas no impedirán a ningún Estado miembro mantener o instaurar medidas de protección más estrictas. b) medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan directamente como objetivo la protección de la salud pública.
c) medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios. d) medidas relativas a la vigilancia de las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta en caso de tales amenazas y la lucha contra ellas. La ley o ley marco europea se adoptará previa consulta al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social.
Punto 5: La ley o ley marco europea podrá establecer también medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana y, en particular, a luchar contra las pandemias transfronterizas, así como medidas que tengan directamente como objetivo la protección de la salud pública en lo que se refiere al tabaco y al consumo excesivo de alcohol, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. La ley o ley marco se adoptará previa consulta al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social.
Punto 7: 'La acción de la Unión en el ámbito de la salud pública respetará las responsabilidades de los Estados miembros por lo que respecta a la definición de su política de salud, así como a la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica. Las responsabilidades de los Estados miembros incluyen la gestión de los servicios de salud y de atención médica, así como la asignación de los recursos que se destinan a dichos servicios. Las medidas contempladas en la letra a) del apartado 4 se entenderán sin perjuicio de las disposiciones nacionales en materia de donaciones o uso médico de órganos y sangre'.
- Artículo III-290: 'Sin perjuicio de las disposiciones que regulan la salud y seguridad públicas y el orden público, la libertad de circulación de los trabajadores de los países y territorios en los Estados miembros, así como la de los trabajadores de los Estados miembros en los países y territorios, se regirá por actos adoptados de conformidad con el artículo III-291'.